但是，在行政裁量范围内，其往往无法得到遵循，同案不同罚的情况大量存在。

疫苗管理立法体现了党和国家对疫苗安全和人民群众生命健康的高度重视，体现了用法治手段筑牢疫苗安全防线的坚强决心，回应了人民群众对疫苗安全的期待，重塑了全社会对疫苗安全的信心，必将有力推动疫苗事业发展。三是认真评估疫苗管理法实施情况，强化公共卫生法治保障。

一个小小的预防接种证，牵动着万千家长的心，立法过程中，反映最突出的是格式不统一、不利于异地接种，办证还不太便利甚至有些情形下办不了证。此外，将平时的疫苗流通、接种等管理制度，以更严格要求标准用于紧急情况。例如，政府要将疫苗安全工作和预防接种工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将疫苗安全工作、购买免疫规划疫苗和预防接种工作以及信息化建设等所需经费纳入本级政府预算，按规定对从事预防接种工作的乡村医生和其他基层医疗卫生人员给予补助、对经济欠发达地区的预防接种工作给予支持和经费补助、确定本行政区域与预防接种相关的项目并保证实施。对那些利欲熏心、无视规则的不法企业，对那些敢于挑战道德和良知底线的人，严厉打击，从严重判，决不姑息。国药中生北京公司新冠病毒灭活疫苗附条件上市等新冠肺炎疫苗研发、上市工作中，国家药监局药审中心发布《新型冠状病毒预防用疫苗临床评价指导原则（试行）》等5个指导原则，国家药监局依法予以优先审评审批，加快了新冠肺炎疫苗研发、上市进程。

有的提出，实行疫苗上市许可持有人制度是必要的，但是要明确疫苗上市许可持有人是取得药品生产许可证的企业，以区别一般药品上市许可持有人。从事免疫规划疫苗接种工作的接种单位需经县级以上地方卫健部门指定并明确责任区域。[12]《村民委员会组织法》第1条。

[47]其二，基于在所有权基础上产生的公物管理权，为了实现村道的利用目的和排除妨害其利用的行为，在应急状态下，村委会应当享有限制非本村村民通行的权利，且基于对公共警察的补充而产生的公物警察权，为了维持村道和村内的社会治安秩序，村委会应当享有对村道实施一定警察规制的权利。因此，村委会的组织模式面临着与任务性质不配备的局面，难以适应突发公共卫生事件法治化应对的需求。[9]《突发事件应对法》第66条。究其原因，一方面是在风险认知上，村委会对疫情风险的判明存在着误区，乃至因过度恐惧而产生过激反应。

[20]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第124页。因此，若无法定授权，其他组织不得以自己的名义实施行政强制措施。

村委会对村民并不享有当然的命令权，相关立法大多以动员组织等词作为其履责的作用法依据，但这些词的强制传导色彩较弱，村委会不具有强制实施的手段和责任追究的权力。[19]而我国的行政机关主要设置于城市之中，农村的行政力量极为薄弱，无法承担起全部的应对职责，此时，行政机关可以将村委会作为一种重要的辅助力量。2004年修订后的《传染病防治法》较为重视公众参与，如该法第2条增加了依靠群众的表述。由此，需要讨论村委会对村道是否享有完全的封锁权。

根据所有权理论，村民集体是村道的所有权主体和利用权主体，并可以由村委会代表其行使村道管理权，[45]因此，村委会无权限制作为所有权和利用权本源主体的本村村民（和在本村享有居住权的非本村村民）的正常通行。[23][美]B盖伊彼得斯：《政府未来的治理模式》（中文修订版），吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2013年版，第6、9页。[39][美]珍妮特V登哈特、[美]罗伯特V登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第31页。[31]《村民委员会组织法》第29条。

[7]村民也被施加了应当服从村委会指挥与安排，配合政府的应急措施的义务。（二）村委会依法承担的法定职责 传统公共行政的运作高度信赖与依赖官僚理性，并排斥私人对行政的参与，[16]而现代社会条件下，行政任务日趋呈现出增量化、复杂化和多样化的态势，[17]若采用纯粹的传统行政模式，会导致行政任务难以履行，进而引发其他风险，因此，可以由立法为其他社会主体设定必要的法定义务，以实现更好的社会共治。

1982年《宪法》在总结各地实践的基础上，确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。根据《突发事件应对法》第57条的规定，突发事件发生地的公民应当服从村委会的指挥和安排。

[34]在我国语境下，村委会的宪法地位是确立村委会在参与重大公共卫生风险防控中角色定位的基础，而博克斯的前述理论则可以为我们更好地界定村委会的角色定位提供一种有益的借鉴。其一，对于在路网中具有较重要地位，公众无法绕行或绕行会造成较大成本的强开放性村道，以及基于立法规定或行政机关指定，纳入公路网范畴的村道，村委会并不享有全面的控制权，无权自行予以封锁。在公共生活领域，公民也需要积极参与决策，并能够为他们选举的公职人员的行动负责，[35]因此，在现行法治体系下，应当为村委会寻求一种帮助者的角色定位，以充分激发村民主动参与公共事务的积极性。[6]该条例第21条和第40条对村委会参与的相关规定主要有两个方面，分别是单位和个人的信息报告义务、村委会对行政部门和医疗卫生机构应急处置的协助义务。如公安机关对某位村民采取强制隔离措施时，村委会可以在民警的指令下提供协助。[37]《突发公共卫生事件应急条例》第40条。

[33][美]史蒂文凯尔曼：《发动变革：政府组织再造》，扶松茂译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5页。若公民提出疑问或要求分享权力，均易被视为妨碍公务或浪费时间。

由于村委会的辅助职责是以行政机关的法定职责为依托的，因此，一般不需要特别的法律依据，可以由行政机关协调村委会予以配合实施。[18]村委会作为一种基层群众性自治组织，具有动员所属村民的天然组织优势和信息采集便利，行政机关可以将其作为助力杠杆。

在村委会与行政机关的关系方面，两者并非上下级。（二）村委会参与路径的法治改善设定 1998年，全国人大常委会修订通过新的《村民委员会组织法》，该法第4条承继了《村民委员会组织法（试行）》对村委会与乡镇政府的关系设定，但并没有规范村委会参与突发公共卫生事件的应对路径，从而依然需要专门法或单行法的补足。

[17]史全增：《民营化视角下辅警的法律地位和职责范围研究》，载姜明安主编：《行政法论丛》第19卷，法律出版社2016年版，第180页。如根据《传染病防治法》第61条第2款的规定，地方各级政府应当保障农村基层传染病预防工作的经费。在地方层面，2020年2月11日，湖北省人大常委会通过的《关于为打赢新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战提供有力法治保障的决定》，要求村委会应当严格落实相关防控措施，强化防控网格化管理等，也是对村委会参与职责的明确化。在国家层面，1958年起推行并迅速发展起来的人民公社这一政社合一组织形式，使国家权力直接深入到农村最基层，从而形成了影响至今的农村组织行政化传统。

协调是群体生活的驱动力，它比权威和控制更重要，[38]村委会应当帮助村民明白表达和满足村民的共同利益需求，两者通过建立信任与合作关系，促使形成一种集体的、共同的公共利益观念，而非试图控制村民的行动方向。2020年2月16日，湖北新冠肺炎疫情防控指挥部公布的《关于加强农村村组封闭管理工作的通知》，确立了以村党组织书记为第一责任人、驻村扶贫工作队队长参与、村两委为主体责任的农村村组（村湾）封闭管理指挥体系，但是，这种方式可能会产生责任性质不清的问题，如村委会在工作中的地位，村民不服封闭管理时应当如何定性等，需要予以法治化解读。

二、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治化职责 对村委会在重大公共卫生风险防控中所承担职责的明确，是其依法参与的前提。对此，1982年《宪法》第111条第1款确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。

村委会应在现行法治体系之下，寻找一种符合自身宪法地位及角色定位的状态，并防止可能会产生的异化现象。在法律责任的首要承担主体方面，无论是村委会受行政机关委托还是指挥的协助事项，在本质上都属于行政机关法定职责范围内的行政任务，而非村委会的自治事务或法定义务，其首要责任主体都是行政机关。

一旦政府宣布某种应急决定，或符合法定义务的启动条件时，村委会即应当实施有关活动。美国学者博克斯描述了在特定社区环境下，社区公共服务职业者应对挑战的三种角色，即执行者、控制者和帮助者。目前，法律、行政法规授权实施行政强制措施的只有事业单位，[24]村委会并未被纳入授权范围内。而乡镇政府对村委会的过度利用，又进一步加强了村委会的行政化色彩，并将这种路径依赖在各类事务中予以固化。

所以，《公路法》第46条规定的不得设置障碍或进行其他影响公路畅通的活动等，并不是禁止村委会封锁村道的法律依据。[44]2018年交通运输部公布的《农村公路建设管理办法》第2条第5款规定：村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。

还可以在行政机关的指挥下，参与实施涉及限制人身自由、财产权等行政强制措施的任务。且行政机关仅是社会治理网络的一类节点，而众多社会主体则构成了其他重要节点。

但是，该法并未明确村委会的角色定位、参与手段、权利义务和法律责任等，且设定的参与路径具有明显的被动色彩。[24]江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第367页。